香港是否三權分立?

背景 

早前中聯辦主任張曉明在一個《基本法》研討會上表示,香港的政治體制並不是實行行政、立法與司法的三權分立,而是中央政府直轄下以行政長官為核心的行政主導。此語一出,旋即引起各方爭議。

圖片來源:inmediahk

論題:香港政制是否三權分立

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  1. 權力分立意義

    權力必須分散而置,用以防止獨裁專政的出現:separation of powers,直譯是「權力分立」或「權力分離」,當中並無「三」的意思,其目的和基本意義是要防止統治者獨攬所有權力,權力集中(concentration of powers)是非常危險的;當所有權力被一個政黨、一班人或一個政治領袖所壟斷,人民的權利和自由就危在旦夕。(陳祖為)

    權力分立意義

    反方理解並採用separation of powers為「三權分立」,且三權(行政、立法和司法)平等的意思。

  2. 現代政治學三權分立

    三權分立是容許三權在一些職能上重疊,藉此產生有效的互相制衡作用。(陳祖為)

    不能因為香港行政長官的權力較大、憲政地位較高,便說香港政制不是三權分立:三權分立沒有三權平等的意思,它主張的是把權力分散和作出有效的制衡,三權分立是可容許其中一權享有較大或較多的權力;例如,依據美國憲法,總統既是國家元首,也是政府首長、外交首長、三軍總司令,享有極廣泛的權力,但美國仍然是三權分立。 (陳祖為)

    不能說因為某地方政體不是主權國家,便說三權分立並不適用:三權分立的核心意思是權力分散和制衡,這適用於國家政體層面,亦適用於地方政體層面。例如,美國每個州也是三權分立的政體。(陳祖為)

    現代政治學三權分立

    真正能實現法國思想家孟德斯鳩 (Montesquieu) 的「三權分立」(separation of powers) 思想的只有美國。參照美國的情況,要達到真的「三權分立」,行政、立法和司法機關不但要憲制地位均等,而且各自行使一些其他機關的權力和職能。 (劉兆佳)

    香港有部分人不接受中央對香港特區的政治體制的本質的理解,斷言其為由來已久的「三權分立」體制。他們希望行政長官與立法和司法機關「平起平坐」,受到立法和司法機關的強大制衡。(劉兆佳)

    特首雙負責制,中央之下三權之上:香港無論在回歸前抑或回歸後,都不是實行西方的三權分立制度,行政長官有超然於行政、立法和司法的法律地位。(張曉明,《立場新聞》引述)

    香港是地方政權,三權分立則建立在擁有完整主權的國家,對香港最多只有參考價值,不可能適用。(張曉明,《立場新聞》引述)

  3. 香港政體

    從基本法的規定來看,香港特區的政體,明顯是三權分立,傾向總統制而非議會制或混合制的。(陳祖為)

    特區的行政和立法的權力是分散而置的,特區行政長官(及其他政策官員)和立法會兩者的產生辦法或權力來源互為獨立,各自以不同選舉或任命方式產生。(陳祖為)

    行政和立法機關人事不重疊:根據《問責制主要官員守則》第4.1節,司長和政策局長均不合資格被提名為立法會選舉候選人。雖然特區政府的行政會議有吸納一些立法會議員這項安排,但這並沒有明顯背離三權分立的原則,因為行政會議只是為行政長官提供意見的諮詢組織,沒有制定或執行政策的實質權力。(陳祖為)

    特區的行政和立法機關在管轄範圍內部分職權重疊,且互相制衡:基本法的第74條給予行政長官一些專有的立法提案權(涉及公共開支或政治體制或政府運作的立法)及限制立法會提出法案的權力(涉及政府政策的立法提案須得行政長官同意),以及第50條說明「行政長官如拒絕簽署立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案」,可解散立法會。但與此同時,基本法第52條亦說明重選的立法會仍以全體議員三分之二多數通過所爭議的原案,而行政長官仍拒絕簽署,則行政長官必須辭職。而第73條亦賦予立法會在行政長官嚴重違法或瀆職而不辭職時,可彈劾行政長官,報請中央人民政府決定。(陳祖為)

    特區司法獨立:基本法第19條訂明香港「享有獨立的司法權」,第85條則規定香港的法院「獨立進行審判,不受任何干涉」,法院亦可透過司法覆核來制約行政、立法部門的行為。終審法院法官和高等法院首席法官由獨立委員會推薦,立法會同意,行政長官任命。但為確保司法獨立,基本法第89條訂明「法官只有在無力履行職責或行為不檢的情况下,行政長官才可根據終審法院首席法官任命的不少於3名當地法官組成的審議庭的建議,予以免職」。(陳祖為)

    三權分立下偏向行政主導:在基本法的政制規定中,有些機制(如行政長官提案權)是為了強化行政長官的主導作用而設,但不能因此說這就是有別於三權分立的行政主導政體。(陳祖為)

    「無論行政長官在香港特別行政區的政治體制中的角色被如何表述,在《基本法》下亦不能被理解為凌駕於香港法律之上。」(香港大律師公會,《南華中文》)

    香港政體

    以行政長官為核心的行政主導體制:行政長官的權力,不僅限於領導特區政府,他所具有的雙首長身份,雙負責制的責任,行政長官處於特別行政區權力運行核心位置,在中央政府之下,特區三權之上,起著連結樞紐的作用。(張曉明,《立場新聞》引述)

    香港特區擁有相對獨立的行政、立法和司法權力,但鑑於行政長官的憲法地位和權力極為優越,則從任何學術或實際角度都不能不斷定香港特區的政治體制乃「行政主導」體制,而行政長官則是此體制的核心。(劉兆佳)

    在起草香港《基本法》鄧小平斷然反對香港特區實行「三權分立」的政治體制:「香港的制度也不能完全西化。」、「香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度,這樣也過了一個半世紀了。」、「現在如果完全照搬,比如搞三權分立,搞英美的議會制度,並以此來判斷是否民主,恐怕不適宜。」(鄧小平,《南華中文》)

    「香港基本法所採用的政治體制並不是三權分立制,雖然香港特別行政區政治體制中有行政與立法互相制約的內容,但是它又不同三權分立,實際體現的是行政長官制。」(蕭蔚雲,《南華中文》)

    「三權之間的相互制衡不必然等同於三權分立,而是在行政主導下的三權之間的一種相互制衡、相互配合。」(饒戈平,《南華中文》)

延伸閱讀 

2015,<從鄧小平到馬道立:對香港基本法的解讀與詮釋>,《南早中文》,9.20。

劉兆佳,2015,<劉兆佳:「行政主導」或「三權分立」?>,《端傳媒》,9.18。

2015,<張曉明:香港非三權分立 特首在三權之上 超然於司法>,《立場新聞》,9.12。

陳祖為。2015,<香港政制是三權分立嗎?>,《評台》,9.24。